朱镕基总理在九届人大二次会议所作的《政府工作报告》中强调指出，加强小城镇建设是经济社会发展的一个大战略。实践证明，小城镇对于带动农村经济和社会发展以及扩大内需、促进国民经济健康发展具有十分重要的意义。
八十年代初期，伴随着农村经济的复苏与初步发展，小城镇问题曾一度引起了各界的高度重视。当时提出这一问题的主要原因，在于适应农村商品经济及乡镇企业的发展与农业剩余劳动力的转移，小城镇发展在经历多年的停滞乃至衰退后需要得到恢复，以便从供给角度为农村商品经济及乡镇企业发展提供交易场所，聚集更多的乡镇企业和农村劳动力到小城镇里来，以生产出更多的非农产品并提供更多更好的服务。
经过20年来的发展，农村小城镇大约集中了2．75亿的常住人口，分别占全国总人口和农村总人口的22％和32％。我们可以主要地将这部分人口在小城镇的集中与集聚，看成是20年来农村商品经济发展与乡镇企业发展的直接结果。它既是农村生产供给增加导致剩余农产品及剩余劳动力出现，并在各种动力机制作用下资源重组的产物，又为进一步增加农村供给特别是农村工业品及服务供给、消除农村市场乃至全国市场在这方面的短缺创造了条件，做出了贡献。
当我们今天再次将农村小城镇问题提到重要的议事日程时，已经主要地不是增加供给的需要，而主要是来自刺激需求、扩大内需的迫切需要了。因为各类小城镇的投资与消费刺激，对促进国民经济发展具有十分重要的、不可替代的积极作用。从这一点来看，可以毫不夸张地讲，小城镇的进一步发展，在一定程度上直接决定着中国经济进一步高速发展的可持续性。
刺激国内需求是当前经济发展中的关键问题。从启动私人消费来看，目前能看得见的潜力有两块，即城市里的住房消费和农村消费。在农村消费方面，由于小城镇居民人均收入一般比农民人均收入高出60％以上，想办法刺激这部分人的消费需求对整个宏观经济发展具有重要意义。从进一步启动投资消费的角度来看，国家投资继续保持高增长及企业投资和私人投资的回升是经济增长回稳的关键，其中小城镇建设这种特殊投资增长的积极意义是巨大的。从整个国民经济的可持续性发展来看，小城镇建设是宏观性的大问题，是决定中国经济在多大程度上可以进一步健康、快速发展的大问题。
八十年代初，农村改革开始不久，人们就注意到了小城镇建设对促进农村发展的特殊重要性。当时所认识到的主要是三个方面：有利于发展农村商品经济，有利于将农村的知识分子继续留在农村而不至于流到大城市；有利于在农村建设政治中心、经济中心和文化中心，与大中城市相衔接。
那时，当人们谈到小城镇、鼓励发展小城镇时，主要地是从农业专业化、农村发展及农民的转移与致富的角度来看这一问题的。不论是当时提“大问题”、还是提“大政策”，都主要是针对解决“三农”问题而设计小城镇发展政策与改革措施的，因为我国经济与社会发展的现实在当时只是提出了这些方面的要求。
当党的十五届三中全会重提小城镇问题时，历史的发展已经使很多情况都发生了重大变化，中国所面临的主要经济问题与以前相比也出现了一些新的特点。这些特点主要表现在三个方面：第一，农村乡镇企业20年间得到了迅速发展。从企业数量来讲，1998年比1978年增长了12倍，乡镇企业总产值增长了几百倍，乡镇企业就业人数增长了约5倍。但是，乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的情况仍然大量存在，分散布局的问题比较严重。第二，20年来，大量农业剩余劳动力随着乡镇企业与小城镇的发展而离土离乡了。据估算，20年间共有1亿人转到了非农产业。同时我们发现，近年来，一方面农业劳动力回流的现象较普遍地发生了，不少“离土离乡”多年的农民工又返回了其故土；另一方面，大量农村劳动力对小城镇越来越不感兴趣而集中地向大中城市流动。第三，由于农村消费近年来增长缓慢，加剧了国内需求不足的问题，致使通货紧缩不断加剧，企业盈利下降，“下岗”工人增加。这种情况如果继续下去，整个国民经济就很难继续以比较高的发展速度持续下去了。
正因为这些方面的问题都与小城镇发展密切相关联，所以，当中共中央这次重提小城镇问题时，使用了“大战略”一词。它既是带动农村经济和社会发展的大战略，也是扩大内需、推动国民经济更快增长的大战略。
为了促进小城镇发展，各地方政府都采取了一些特别的措施与办法。由于各地方的具体条件与面临的问题不一样，所以，具体措施也有区别；加上不同历史时期在制度选择方面的局限性，所以，不同历史时期的政策与措施也具有比较大的差异。
从各地方的实践来看，小城镇改革与发展在制度选择方面大致经历了三个不同的阶段：
第一阶段（1978年至1983年）：转变认识加上计划配置资源的阶段。这一阶段小城镇建设用地基本上是依靠行政手段无偿划拨；进镇人口指标仍然实行比较严格的控制，即按照当时人口管理的规定，通过行政手段对农村人口流入小城镇开一点点小“口子”，比如说复员退伍军人返乡、本地干部招聘、中专或技校毕业生分配及一些地方干部的直系亲属，可以进入小城镇；小城镇建设资金则多直接源于各地方财政。
第二阶段（1984年至1992年）：由计划管理体制向市场机制过渡的转型期。这种转型的特征，也主要地集中表现在小城镇发展的资源开发与利用方式上。从1984年开始，中央提议“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这是一个具有历史意义的突破，表明小城镇的大门已部分地向农民开启了，但却是有条件的。因为需要“自理口粮”，国家不管这部分落户小城镇的农民的口粮供应。实际上，从1985年开始，部分地区就出现了城镇户口商品化的现象，即农民可以花钱买到城镇居民户口，“自理口粮”一说也就随之被大大地淡化了。在城镇土地使用问题上，无偿调拨土地用于小城镇开发建设的现象已属罕见，土地的有偿转让形式已得到了比较普遍的实施。
第三阶段（1993年至现在）：主要以市场制度安排与市场运作为主的发展时期。以1993年11月中共中央十四届三中全会的召开为标志，中国真正地迈开了向市场经济进发的脚步。从那时起，中国经济的市场化程度迅速提高，各类商品市场及某些生产要素市场如劳动力市场基本上开放了。在这种新的、比较宽松的历史条件下，小城镇开发建设的改革探索又进一步地展开了。
从各地正在推行的小城镇改革措施来看，尽管有些方面仍然带有一些计划经济时代的特征，但改革的方向已经很清晰，而且在某些方面的市场化程度已经相当高了，如小城镇投资的市场化水平就已经很高了；小城镇的经济结构也基本上形成了以非国有经济为主体的局面，私人经济对支撑小城镇经济发展具有特别重要的意义；户籍在不少地方已进行改革，适应市场经济要求的户口登记制度正在形成过程中；小城镇的土地和房地产市场也正处于发育过程中；商业化保险的尝试也已在某些小城镇开始出现了；小城镇镇级政府也适应市场体制的要求进行了重构；等等。这一切都充分表明了中国的小城镇改革与发展事业适应整个国家经济体制的改革与转型，已经初步走上了市场化的新阶段。
需要特别指出的是，在中国经济逐步走向市场化、全球化的宏观环境中，在中国乡村工业化与城市化进程不断向前推前的大背景下，小城镇发展是有其客观规律性的，即它的改革推进与可持续发展不能违背市场经济、国际经济一体化及工业化、城市化发展的一般规律，而且其每一步演进与推进的过程也是需要一定时间的，不可能一蹴而就。否则，最终只能是“欲速则不达”，也不可能取得好的结果。
促进乡村建设与发展，并不是我国特有的历史难题，世界上大多数国家包括发达国家也依然面临着这方面的问题。只不过相对而言，我们这样一个发展中大国所面对的问题要多一些，解决这一问题的难度也大一些。
如何解决这一问题呢？出于反“城市偏向”的需要，不少发展中国家在最近30多年里，采取了一些旨在促进农业及农村发展的政策与措施。比如说印度推行了“小农扶持”计划，韩国推行了“新农村发展运动”，不少国家实施了“绿色革命计划”等。中国更是尝试了如何促进农业和农村发展的各种手段与方法。如从生产力角度来看，大搞农田水利基本建设、大力推广杂交水稻等；从生产关系角度讲，则是不断地推动所有制向高一级的形式过渡：从互助组到合作社，再到人民公社。但是，所有这些尝试的综合结果，都无法解决整个乡村的整体发展与现代化问题。
那么，这其中的主要原因在哪里呢？在于没有一套促进城乡协调发展的综合计划与方案，在于工业化和城市化道路选择出现了偏差，即人们往往将乡村发展与工业化、城市化看成是两个互相独立运行的系统，要么通过“城市偏向”政策过分强调工业化和城市化，推动城市发展，要么又回过头来孤立地强调农业的重要性，采取一些方法促进农业发展与农村进步。但是，一个综合考虑到农业与工业、农村与城市协调发展的计划始终难以得到贯彻落实。
要改变这种局面，促进城乡共同发展，就必须树立起正确的工业化和城市化观念，即工业化和城市化的目的是为了促进城乡共同发展，促进整个国家的现代化。在这种思路下，一个完整的发展战略应该是将农村和城市共同置放于工业化和城市化框架之中，形成城乡互补、共同繁荣的格局。
从小城镇改革试点的情况来看，以下几项政策目前在全国推开的时机已基本成熟，关键在于尽快实施。
县及县以下小城镇户籍制度逐步放开，消除任何通过行政手段继续控制农民进入小城镇的做法。农民进镇投资、办厂、买房等皆按当地市价成本与相关部门打交道。这样做不可能出现大的社会问题，因为小城填居民目前已没有什么“特权”、没有什么社会福利与保险，不存在相互争“利”的问题。县及县以下城镇的经济活动可以放开，国家没有任何必要在这些层次从事经营活动。集体经济行为选择由各集体单位自主做出，无须国家审批（特殊经营领域除外），私人和个体经济在小城镇应该得到充分自由的发展。除了依法征税外，国家不应干预，地方集体也不应干预。只有将小城镇充分地办成集体与个体经济的“天下”，中国经济才会更有活力，地方经济、区域、城乡协调发展才有希望。小城镇的土地所有权在国家，所以小城镇规划区内的土地租金应上缴国库。任何单位从部门利益出发随意扩大镇区面积并乘机通过高价出让土地而谋利的行为都是应该严禁的。进镇农民不应该被要求退出承包地和宅基地，因为他们已经支付了额外的进镇成本。是否转让他们的土地，那是他们的自愿选择，不应强求。
小城镇基础设施建设投资应坚持“两条腿走路”的方针，即地方财政可以做一些基础性开发工作，大量的深度开发工作应通过招标方式让投资者去做。为了克服小城镇分散、规模小、浪费耕地的问题，地方政府可以重点扶持一些重点镇的发展，有条件的地方可以视具体情况撤乡并镇，但不宜大范围推行这种做法，因为在交通不发达的条件下，撤乡并镇意味着提高了农民的进镇成本。小城镇没有必要建立自己特殊的社会保障体系，但是小城镇所在地区的统一的基本社会保障体系应逐步建立起来。作为基本保障的补充，小城镇应逐步发展各种商业保险业务。
